4.113. Le secteur des administrations publiques se compose des groupes d’unités institutionnelles résidentes suivantes:

a) toutes les unités d’administration: au niveau central, au niveau des Etats dans une fédération ou au niveau local;

b) toutes les administrations de sécurité sociale à chaque niveau administratif;

c) toutes les institutions sans but lucratif non marchandes qui sont contrôlées et principalement financées par des administrations publiques.

Le secteur ne comprend pas les sociétés publiques, même quand la totalité du capital de ces entreprises est détenue par des administrations. Il ne comprend pas non plus les quasi-sociétés qui sont possédées et contrôlées par des administrations publiques. Par contre, les entreprises non constituées en sociétés qui appartiennent à des administrations publiques et qui ne sont pas des quasi-sociétés restent partie intégrante de ces administrations, et elles doivent donc être incluses dans le secteur des administrations publiques.

4114. Le Système propose deux variantes de sous-sectorisation du secteur des administrations publiques. La première se présente comme suit:

a) l’administration centrale (S.1311);

b) les administrations d’Etats fédérés (S.1312);

c) les administrations locales (S.1313);

d) les administrations de sécurité sociale (S.1314).

4.115. La deuxième variante est la suivante:

a) l’administration centrale et les administrations de sécurité sociale opérant au niveau de l’administration centrale;

b) les administrations d’Etats fédérés et les administrations de sécurité sociale opérant au niveau de ces Etats (S.1322);

c) les administrations locales et les administrations de sécurité sociale opérant au niveau des administrations locales (S.1323).

4.116. Comme cela est expliqué plus complètement plus loin, le choix entre ces deux variantes dépend principalement de la taille, ou de l’importance, des administrations de sécurité sociale dans un pays et de la façon dont elles sont dirigées. Dans certains pays, il n’existe pas nécessairement de niveau intermédiaire véritable d’administration entre l’administration centrale et les administrations locales, auquel cas on ne distingue pas de sous-secteur des «administrations d’Etats fédérés».

4.117. Le sous-secteur de l’administration centrale comprend l’unité institutionnelle, ou les unités institutionnelles, qui constitue l’administration centrale et les institutions sans but lucratif contrôlées et principalement financées par l’administration centrale.

4.118. Le pouvoir politique de l’administration centrale s’étend sur la totalité du territoire national. L’administration centrale a donc le pouvoir de lever des impôts sur toutes les unités, résidentes et non résidentes, qui sont engagées dans des activités économiques dans le pays. Parmi ses responsabilités politiques figurent la défense nationale et les relations avec les gouvernements étrangers; l’administration centrale cherche également à assurer un fonctionnement efficace du système social et économique au moyen d’une législation et d’une réglementation appropriées; le maintien de l’ordre public fait également partie de ses objectifs. Elle est responsable de la prestation de services collectifs au profit de la population dans son ensemble et elle engage, à cet effet, des dépenses pour la défense et pour la gestion des affaires publiques. Elle peut, en outre, effectuer des dépenses pour fournir des services qui, comme l’éducation ou la santé, profitent principalement à des ménages pris individuellement. Enfin, elle peut procéder à des transferts au profit d’autres unités institutionnelles, qu’il s’agisse de ménages, d’institutions sans but lucratif, de sociétés ou d’autres échelons des administrations publiques.

4.119. Dans la plupart des pays, l’administration centrale constitue un sous-secteur vaste et complexe. Elle se compose en général d’un noyau central de départements ou de ministères qui constituent une seule unité institutionnelle et, dans beaucoup de pays, elle comprend d’autres unités institutionnelles. Les départements peuvent être responsables de dépenses d’un montant considérable dans le cadre du budget général de l’Etat, mais ils ne sont cependant pas des unités institutionnelles distinctes. Un département n’a, en effet, pas la capacité de posséder des actifs, de prendre des engagements, d’engager des opérations, etc., de sa propre initiative, c’est-à-dire indépendamment de l’administration centrale prise dans son ensemble. Il ne serait pas possible d’élaborer, pour chaque département comme s’il s’agissait d’une entité juridique distincte, des comptes de revenu et d’accumulation ou des comptes de patrimoine qui aient un sens ou qui soient utiles pour l’analyse. Par ailleurs, il peut exister des agences de l’administration centrale qui ont une identité juridique distincte et qui jouissent d’une large autonomie; elles peuvent être libres de déterminer le volume et la composition de leurs dépenses et disposer d’une source directe de revenu sous forme d’impôts réservés. Ces agences sont souvent créées pour exercer des fonctions particulières, comme la construction de routes ou la production de services non marchands de santé ou d’éducation. Il faut les traiter comme des unités institutionnelles distinctes si elles tiennent une comptabilité complète, mais elles font partie du sous-secteur de l’administration centrale si elles répondent aux conditions exposées au paragraphe 4.104 (se reporter à la fin du présent extrait).

4.120. Il est fréquent que, de façon délibérée, les départements de l’administration centrale soient géographiquement dispersés et situés dans différents endroits du pays, mais ils n’en restent pas des parties d’une unité institutionnelle unique. De même, si l’administration centrale entretient des services ou des agences dans différentes parties du pays pour répondre aux besoins locaux, comme des bases militaires ou des installations destinées à la défense nationale, ces unités doivent elles aussi être considérées comme faisant partie d’une unité institutionnelle unique d’administration centrale. Cependant, pour les besoins de l’élaboration de comptes de production par type d’activité productive, l’établissement est utilisé comme unité statistique, et les unités de production situées dans des régions différentes doivent être traitées comme des établissements distincts, même si elles font partie de la même unité institutionnelle.

4.121. Dans certains pays, l’administration centrale peut inclure des unités qui réalisent des opérations financières qui, dans d’autres pays, seraient du ressort de la banque centrale. Il arrive en particulier que des unités de l’administration centrale soient responsables de l’émission de monnaie, du maintien des réserves internationales et de l’exploitation de fonds de stabilisation des changes, ainsi que des opérations avec le Fonds monétaire international (FMI). Lorsque ces unités restent financièrement intégrées à l’administration centrale, sous son contrôle et sous sa supervision directe, elles ne peuvent pas être traitées comme des unités institutionnelles distinctes. De plus, les fonctions d’autorité monétaire exercées par l’administration centrale relèvent du secteur des administrations publiques et non de celui des sociétés financières. Cependant, étant donné l’importance que présentent, pour l’analyse, des comptes qui couvrent les autorités monétaires dans leur ensemble, et pour fournir des liens avec d’autres systèmes statistiques, comme le Manuel de la balance des paiements, les Statistiques de finances publiques, et les Statistiques monétaires et bancaires du FMI, il est recommandé que soient identifiées à part les opérations des agences de l’administration centrale qui exercent des fonctions d’autorité monétaire ou d’établissements de dépôts. Ces opérations pourront ainsi être combinées avec celles de la banque centrale et des autres institutions de dépôts, pour être présentées, si besoin est, dans des tableaux particuliers.

4.122. Il faut enfin relever que les administrations de sécurité sociale sont traitées, dans le Système, comme des unités institutionnelles distinctes à chaque niveau des administrations publiques, même si, dans certains pays, leurs finances sont parfois intégrées en partie avec celles de ces administrations. Les administrations de sécurité sociale sont décrites plus loin. Cependant, traiter les administrations de sécurité sociale comme des unités institutionnelles distinctes n’empêche pas, bien entendu, de les regrouper, dans un même sous-secteur, avec les administrations auxquelles elles sont associées; c’est d’ailleurs ce que préconise la deuxième variante de sous-sectorisation du secteur des administrations publiques.

4.123. Le sous-secteur des administrations d’Etats fédérés comprend les administrations d’Etats fédérés qui sont des unités institutionnelles distinctes, ainsi que les institutions sans but lucratif contrôlées et majoritairement financées par les administrations d’Etats fédérés.

4.124. Les administrations d’Etats fédérés sont des unités institutionnelles qui exercent certaines fonctions d’administration à un niveau inférieur à celui de l’administration centrale et supérieur à celui des unités institutionnelles d’administration qui se situent au niveau local. Ce sont des unités institutionnelles dont le pouvoir fiscal, législatif et exécutif ne s’étend qu’aux «Etats» entre lesquels le pays est éventuellement partagé. Ces «Etats» peuvent porter des noms différents selon les pays. Dans certains pays, en particulier les petits, il n’existe pas toujours d’Etats ni d’administrations d’Etats fédérés. Dans les grands pays par contre, et notamment dans ceux qui ont des constitutions de type fédéral, il arrive que les administrations des Etats fédérés aient des pouvoirs et des responsabilités considérables.

4.125. Une administration d’Etats fédérés a en général le pouvoir fiscal de lever des impôts sur les unités institutionnelles qui résident, ou qui s’engagent dans des activités économiques ou des opérations, sur son territoire de compétence (et pas dans d’autres territoires). En tout état de cause, pour être considérée comme une unité institutionnelle, il lui faut avoir la capacité de posséder des actifs, de se procurer des ressources financières et de prendre des engagements en son nom propre. Il faut également qu’elle ait le droit de dépenser ou d’affecter une partie, voire la totalité, des impôts ou des autres recettes qu’elle perçoit, en fonction de ses propres politiques, dans le cadre de la législation générale du pays, encore que certains transferts reçus de l’administration centrale puissent être liés à des buts particuliers. Elle doit également être en mesure de nommer ses propres fonctionnaires, indépendamment du contrôle administratif externe. Par contre, si une unité régionale dépend entièrement des fonds attribués par l’administration centrale et si l’administration centrale dicte également la façon dont ces fonds doivent être dépensés au niveau régional, l’unité régionale doit être traitée comme une agence de l’administration centrale plutôt que comme une unité institutionnelle distincte.

4.126. Les administrations d’Etats fédérés, là où il en existe, se distinguent par le fait que leur pouvoir fiscal s’étend sur les territoires géographiques les plus étendus entre lesquels le pays peut être partagé à des fins politiques ou administratives. Il existe, dans quelques pays, plusieurs niveaux d’administration entre l’administration centrale et les plus petites unités institutionnelles d’administration au niveau local; dans ce cas, pour les besoins de sectorisation du Système, ces niveaux intermédiaires d’administration sont regroupés avec le niveau d’administration – le niveau de l’Etat fédéré ou le niveau local – avec lequel ils sont le plus étroitement associés.

4.127. Les administrations d’Etats fédérés peuvent posséder ou contrôler des sociétés comme le fait l’administration centrale. De même, elles peuvent avoir des unités engagées dans la production marchande, auquel cas ces unités doivent être traitées comme des quasi-sociétés si leur exploitation et leur comptabilité le justifient. Il peut également exister des systèmes de sécurité sociale au niveau des Etats fédérés: ils sont traités comme des unités institutionnelles distinctes.

4.128. Le sous-secteur des administrations locales comprend les administrations locales qui sont des unités institutionnelles distinctes, ainsi que les institutions sans but lucratif qui sont contrôlées et principalement financées par des administrations locales. En principe, les administrations locales sont des unités institutionnelles dont le pouvoir fiscal, législatif et exécutif s’étend sur les plus petits des territoires géographiques distingués à des fins administratives et politiques. L’étendue de leur pouvoir est généralement beaucoup plus limitée que celui de l’administration centrale ou des administrations régionales, et elles peuvent, ou non, être habilitées à prélever des impôts sur les unités institutionnelles qui résident sur leur territoire. Elles dépendent souvent beaucoup de soutiens ou de transferts provenant des niveaux supérieurs d’administration, et il leur arrive également d’agir dans une certaine mesure en qualité d’agents des administrations centrales ou régionales. Toutefois, pour être traitées comme des unités institutionnelles, elles doivent avoir le droit de posséder des actifs, de se procurer des ressources financières et de prendre des engagements en empruntant en leur nom propre; de même, elles doivent disposer d’une certaine latitude dans l’utilisation de ces ressources. Elles doivent également avoir la capacité de choisir leurs propres fonctionnaires, indépendamment du contrôle administratif externe. Le fait qu’elles puissent également agir, dans une certaine mesure, en qualité d’agents de l’administration centrale ou de l’administration d’Etats fédérés ne les empêche pas d’être traitées comme des unités institutionnelles distinctes, à condition qu’elles puissent égaiement se procurer et dépenser certaines ressources financières de leur propre initiative et sous leur propre responsabilité.

4.129. Comme il s’agit des unités des administrations publiques qui sont le plus étroitement en contact avec les unités institutionnelles qui résident dans leur localité, elles fournissent typiquement aux résidents locaux un large éventail de services, dont certains sont parfois financés par des transferts provenant des niveaux d’administration plus élevés. Les règles applicables au traitement de la production de biens ou de services sont les mêmes pour les administrations locales que pour l’administration centrale et les administrations d’Etats fédérés. Les unités comme les théâtres municipaux, les musées, les piscines, etc., qui offrent des biens ou des services sur une base marchande doivent être traitées comme des quasi-sociétés quand cela est justifié. Les unités qui proposent des services, comme les services d’éducation ou de santé, sur une base non marchande restent partie intégrante de l’administration locale à laquelle elles appartiennent.

4.130. Le sous-secteur des administrations de sécurité sociale comprend les administrations de sécurité sociale opérant à tous les niveaux des administrations publiques. Comme c’est explique au paragraphe 4.111 ci-avant, les administrations de sécurité sociale sont des systèmes de sécurité sociale couvrant l’ensemble de la collectivité ou d’importants sous-ensembles de la collectivité qui sont rendus obligatoires et contrôlés par des administrations publiques. 5. La deuxième variante de la sous-sectorisation

4.131. Cette variante consiste à regrouper les administrations de sécurité sociale opérant à chaque niveau d’administration avec les administrations publiques et les ISBL contrôlées et financées par les administrations correspondantes de ce niveau. Les deux variantes de sous-sectorisation sont conçues pour répondre à des besoins d’analyse différents. Le point de savoir laquelle convient le mieux dans un pays donné ne peut pas être décidé a priori. Cela dépend de l’organisation et de l’importance des administrations de sécurité sociale et du degré d’indépendance dont dispose leur direction par rapport aux administrations publiques auxquelles elles se trouvent associées. Si la gestion des administrations de sécurité sociale dépend fortement des impératifs à court ou moyen terme de la politique économique générale, au point que les cotisations et les prestations sont délibérément adaptées aux buts de la politique économique globale, il devient difficile, sur le plan conceptuel, d’établir une distinction nette entre la gestion de la sécurité sociale et les autres fonctions économiques de l’administration. Il arrive aussi que, dans certains pays, les administrations de sécurité sociale existent sous une forme très rudimentaire. Dans l’un comme l’autre des cas, il est difficile de traiter les administrations de sécurité sociale comme un sous-secteur distinct à égalité avec l’administration centrale, les administrations d’Etats fédérés et les administrations locales; il vaut alors mieux utiliser la seconde variante de sous-sectorisation, dans laquelle elles sont regroupées avec les administrations publiques correspondantes à chaque niveau d’administration.

4.104. Il est possible de définir les administrations publiques comme des types particuliers d’entités juridiques, instituées par décision politique, qui exercent un pouvoir législatif, judiciaire ou exécutif sur d’autres unités institutionnelles dans un espace donné. En tant qu’unités institutionnelles, leurs principales fonctions consistent à assumer la responsabilité de fournir des biens et des services à la collectivité ou aux ménages individuels, en les finançant par l’impôt ou d’autres recettes; à redistribuer le revenu et la richesse au moyen de transferts; et à s’engager dans une production non marchande. En termes généraux:

a) Une administration publique a en général le pouvoir de lever des fonds, en percevant des impôts ou d’autres transferts obligatoires sur les autres unités institutionnelles. Pour satisfaire à la définition des unités institutionnelles du Système, une administration publique – que ce soit au niveau de la nation, de la région ou de la localité – doit disposer de ressources financières propres, obtenues en taxant d’autres unités ou reçues d’autres administrations publiques sous forme de transferts, et du pouvoir de disposer d’une partie ou de la totalité de ces ressources pour atteindre ses objectifs politiques. Elle doit également pouvoir emprunter des fonds de sa propre initiative.

b) Les administrations publiques effectuent typiquement trois sortes différentes de dépenses finales:

i) la première catégorie de dépenses comprend les dépenses, effectives ou imputées, de fourniture gratuite à la collectivité de services collectifs, comme l’administration des affaires publiques, la défense, l’application de la loi, la santé publique, etc., qui, du fait de la défaillance du marché, doivent être collectivement organisés par l’administration et financés par la fiscalité générale ou d’autres recettes;

ii) la deuxième catégorie comprend les dépenses effectuées pour fournir individuellement aux ménages des biens ou des services, gratuitement ou à des prix économiquement non significatifs. Ces dépenses sont réalisées délibérément et, même si les particuliers peuvent avoir à payer selon leur consommation, elles sont financées sur les impôts ou d’autres recettes par les pouvoirs publics, dans le cadre de leurs objectifs sociaux ou politiques;

iii) la troisième catégorie de dépenses comprend les transferts versés à d’autres unités institutionnelles, principalement les ménages, en vue de redistribuer le revenu ou la richesse.