Anexo: Extracto del Capítulo IV: Unidades y sectores institucionales, páginas 107 a 111 en
“Sistema de Cuentas Nacionales 1993, Comisión de las Comunidades Europeas, Fondo Monetario Internacional, Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, Naciones Unidas, Banco Mundial, Bruselas/Luxemburgo, Nueva York, París, Washington, DC, 1993”.


3. El sector del gobierno general (S.13)

4.113. El sector del gobierno general está constituido por las siguientes unidades institucionales residentes:

(a) todas las unidades del gobierno central, estatal o local;
(b) todos los fondos de seguridad social de cada nivel del gobierno;
(c) todas las ISFL no de mercado controladas y financiadas principalmente por unidades gubernamentales. En el sector no se incluyen las sociedades públicas, aunque todo su capital social sea propiedad de unidades del gobierno.

Tampoco se incluyen las cuasi sociedades que son propiedad y están controladas por unidades gubernamentales. En cambio, las empresas no constituidas en sociedad propiedad de unidades del gobierno que no tengan la condición de cuasi sociedades siguen formando parte de dichas unidades y, por tanto, han de incluirse en el sector del gobierno general.


4. Los subsectores del sector del gobierno general

4114. En el Sistema se proponen dos métodos alternativos de subsectorización del sector del gobierno general. Uno de los métodos es el siguiente:

(a) Gobierno central (S.1311);
(b) Gobierno estatal (S.1312);
(c) Gobierno estatal (S.1312);
(d) Fondos de seguridad social (S.1314).

4.115. El método alternativo es el siguiente:

(a) Gobierno central más los fondos de seguridad social que operan en ese nivel (S.1321);
(b) Gobierno estatal más los fondos de seguridad social que operan en ese nivel (S.1322);
(c) Gobierno local más los fondos de seguridad social que operan en ese nivel (S.1323).

4.116. Según se explica posteriormente con mayor detalle, la elección entre los dos métodos de subsectorización depende, esencialmente, de la dimensión o importancia de los fondos de seguridad social en cada país y de la forma en que sean gestionados. En algunos países no hay un nivel intermedio propiamente dicho entre el gobierno central y los gobiernos locales, y en ese caso no se distingue el subsector del «gobierno estatal».


El gobierno central (S.1311)

4.117. El subsector del gobierno central está constituido por la unidad o unidades institucionales que constituyen el gobierno central más las ISFL controladas y financiadas principalmente por él.

4.118. La autoridad política del gobierno central se extiende a todo el territorio del país. Por tanto, tiene atribuciones para establecer impuestos sobre todas las unidades residentes y no residentes que desarrollan actividades económicas en el país. Entre sus competencias se cuentan la defensa nacional y las relaciones con los gobiernos extranjeros, la garantía del funcionamiento eficiente del sistema social y económico mediante la adopción de las disposiciones legales y reglamentarias apropiadas, y el mantenimiento de la ley y el orden. Es responsable de la prestación de servicios colectivos en beneficio de la comunidad en su conjunto, y para ello incurre en gastos como los de defensa y administración pública. Adicionalmente, puede realizar gastos con el fin de prestar servicios como los de salud o enseñanza, fundamentalmente en beneficio de hogares individuales. Finalmente, puede hacer transferencias a otras unidades institucionales: a los hogares, a las ISFL, a las sociedades y a otros niveles del gobierno.

4.119. El gobierno central es en la mayoría de los países un subsector amplio y complejo. Consta generalmente de un grupo central de departamentos o ministerios que constituyen una sola unidad institucional, a la que se añaden (en algunos países) otras unidades institucionales. Los departamentos pueden ser responsables de montos de gastos importantes dentro del marco del presupuesto general del gobierno, pero no son, sin embargo, unidades institucionales separadas. No tienen capacidad para ser propietarias de activos, contraer pasivos, realizar operaciones, etc., en nombre propio, es decir, con independencia del gobierno central en conjunto. No se pueden elaborar cuentas de ingreso y de acumulación o balances significativos o analíticamente útiles para cada departamento por separado como si se tratara de una entidad jurídica. Además, puede haber organismos del gobierno central con una identidad jurídica separada y que gozan de una gran autonomía, que tengan competencias discrecionales sobre la cuantía y la composición de sus gastos y que cuenten además con una fuente directa de ingresos, como ciertos impuestos que se les adscriben. Estos organismos suelen crearse para realizar funciones concretas, como la construcción de carreteras o la producción no de mercado de servicios de salud o enseñanza. Deben tratarse como unidades institucionales separadas si disponen de conjuntos completos de cuentas; sin embargo, se considera que forman parte del subsector del gobierno central si cumplen los requisitos descritos en el párrafo 4.104.

4.120. Los departamentos del gobierno central se encuentran a menudo deliberadamente dispersos desde el punto de vista geográfico y se localizan en diferentes partes del país, pero siguen formando parte de una única unidad institucional. Análogamente, si el gobierno central mantiene delegaciones u organismos en diferentes partes del país para atender a las necesidades locales, incluidas las bases militares o las instalaciones para la defensa nacional, éstos tienen que considerarse como partes integrantes de la única unidad institucional del gobierno central. No obstante, en lo que se refiere a las cuentas de producción por tipos de actividad productiva, se utiliza el establecimiento como unidad estadística, y las unidades de producción localizadas en diferentes ámbitos geográficos han de ser tratadas como establecimientos diferentes, aunque formen parte de una sola unidad institucional.

4.121. En algunos países, se incluyen en el gobierno central ciertas unidades que realizan operaciones financieras que en otros países son efectuadas por los bancos centrales. En particular, existen unidades del gobierno central que pueden ser responsables de la emisión de moneda, del mantenimiento de las reservas internacionales, de la gestión de los fondos de estabilización de cambios, o de la realización de operaciones con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Cuando estas unidades se mantienen integradas financieramente con el gobierno central y están bajo su control y supervisión directa, no pueden ser tratadas como unidades institucionales separadas. Más aun, cuando las funciones de las autoridades monetarias son realizadas por el gobierno central se registran en el sector del gobierno y no en el sector de las sociedades financieras. No obstante, dada la importancia analítica que se atribuye a las cuentas relativas a las autoridades monetarias en conjunto, y con el fin de establecer comparaciones con otros sistemas estadísticos, como el Manual de la Balanza de Pagos, las Estadísticas de las Finanzas Públicas y las Estadísticas Monetarias y Bancarias del FMI, se recomienda que las transacciones de los organismos del gobierno central que desempeñen funciones propias de la autoridad monetaria, o de captación de depósitos, se identifiquen de forma separada, permitiendo que puedan combinarse, si se desea, con las del banco central y las de las otras sociedades de depósito en tabulaciones especiales.

4.122. Finalmente, debe advertirse que los fondos de seguridad social son tratados en el Sistema como unidades institucionales separadas en cada uno de los niveles del gobierno, aun cuando en algunos países sus finanzas pueden estar parcialmente integradas con las del gobierno. Los fondos de seguridad social se describen más adelante. Por lo demás, su tratamiento como unidades institucionales separadas no impide, por supuesto, su inclusión en el mismo subsector que las unidades gubernamentales a las que están asociadas, aplicándose en este caso el método alternativo de subsectorización del sector del gobierno general.


El gobierno estatal (S.1312)

4.123. El subsector del gobierno estatal está constituido por los gobiernos estatales que tengan el carácter de unidades institucionales separadas, más las ISFL controladas y financiadas principalmente por ellos.

4.124. Los gobiernos estatales son unidades institucionales que desempeñan algunas de las funciones de gobierno en un nivel inferior al del gobierno central y superior al de las unidades institucionales de los gobiernos locales. Son unidades institucionales cuya potestad fiscal, legislativa y ejecutiva se extiende únicamente a los «estados» en los que se divide el país en conjunto. Estos «estados» pueden recibir distintos nombres según los países. En algunos de ellos, especialmente en los pequeños, no existen estados diferenciados ni, por tanto, gobiernos estatales. En cambio, en los países grandes, especialmente en los que tienen una constitución federal, se asignan importantes competencias y responsabilidades a los gobiernos estatales.

4.125. Un gobierno estatal tiene, normalmente, autoridad para gravar con impuestos a las unidades institucionales que residan o que realicen actividades económicas u operaciones en su territorio de competencia (pero no en otros territorios). En todo caso, para ser reconocido como una unidad institucional ha de tener capacidad para poseer activos, recaudar fondos y contraer pasivos en nombre propio. Ha de tener, asimismo, atribuciones para gastar o asignar, total o parcialmente, los impuestos u otros ingresos que perciba en el marco de su propia política, de acuerdo con las normas jurídicas generales del país, aun cuando algunas de las transferencias que reciba del gobierno central estén ligadas a unos fines específicos. Debe asimismo tener capacidad para nombrar sus propios funcionarios, con independencia de cualquier control administrativo externo. En cambio, si una unidad regional depende completamente de fondos provenientes del gobierno central y éste dicta la forma en que han de gastarse dichos fondos a escala regional, entonces la unidad debe tratarse como un órgano del gobierno central y no como una unidad institucional separada.

4.126. Los gobiernos estatales, cuando existen, se distinguen porque su potestad fiscal se extiende a las más grandes zonas geográficas en las que, política o administrativamente, está dividido el país. En algunos países existe más de un nivel entre el gobierno central y las unidades institucionales gubernamentales más pequeñas que constituyen el nivel local; en tales casos, dichos niveles intermedios se integran en el gobierno estatal o local con el que se hallan asociados más estrechamente a los efectos de la sectorización tal como se define en el Sistema.

4.127. Los gobiernos estatales pueden ser propietarios o controlar sociedades de la misma manera que el gobierno central. Análogamente, pueden incluir unidades que se dediquen a la producción de mercado, y en tal caso estas unidades han de ser tratadas como cuasi sociedades siempre que sus operaciones y su contabilidad así lo justifiquen. Asimismo, puede haber fondos de seguridad social en el nivel estatal, que se consideran como unidades institucionales separadas.


El gobierno local (S.1313)

4.128. El subsector del gobierno local está constituido por los gobiernos locales que tengan la condición de unidades institucionales separadas, más las ISFL controladas y financiadas principalmente por ellos. En principio, las unidades que integran el subsector son unidades institucionales cuya potestad fiscal, legislativa y ejecutiva se extiende a las zonas geográficas de menor dimensión establecidas a efectos administrativos y políticos. El ámbito de su autoridad es, generalmente, mucho menor que el del gobierno central o que el de los regionales, y pueden tener o no potestad fiscal sobre las unidades institucionales residentes en sus zonas. Suelen presentar una fuerte dependencia de las ayudas o transferencias procedentes de niveles superiores del gobierno y, asimismo, pueden actuar hasta cierto punto como agentes de los gobiernos central o estatales. Sin embargo, para que sean consideradas como unidades institucionales han de tener derecho a ser propietarias de activos, a recaudar fondos y a contraer pasivos endeudándose en nombre propio; análogamente, tienen que disfrutar de alguna discrecionalidad sobre la forma de gastar los fondos. Igualmente, deben tener capacidad para nombrar sus propios funcionarios con independencia de cualquier control administrativo externo. El hecho de que puedan actuar, hasta cierto punto, como agentes de los gobiernos central o estatales no les impide ser consideradas como unidades institucionales separadas, siempre que tengan capacidad para recaudar y gastar algunos fondos por iniciativa propia y bajo su propia responsabilidad.

4.129. Dado que éstas son las unidades gubernamentales que están más en contacto con las unidades institucionales residentes en sus localidades, suelen ofrecer una amplia y característica gama de servicios a los residentes locales, algunos de los cuales se financian con transferencias provenientes de niveles superiores del gobierno. En lo que se refiere a la producción de bienes y servicios por las unidades de los gobiernos locales, su tratamiento se rige por las mismas reglas que se aplican en el caso de los gobiernos central y estatales. Unidades como los teatros, museos, piscinas, etc., municipales, que ofrecen bienes o servicios de mercado, deben tratarse como cuasi sociedades siempre que proceda. Las unidades que presten servicios no de mercado, como los de salud o los de enseñanza, forman parte integrante de la unidad gubernamental local a la que pertenecen.


Los fondos de seguridad social (S.1314)

4.130. El subsector de los fondos de seguridad social está formado por los fondos de seguridad social que operan en todos los niveles de los gobiernos. Según se ha explicado en el párrafo 4.111, los fondos de seguridad social son sistemas de seguridad social que cubren a la comunidad en su conjunto o a grandes sectores de la misma, que son impuestos y controlados por unidades del gobierno. 5. El método alternativo de subsectorización

4.131. El método alternativo de subsectorización del sector del gobierno general consiste en agrupar los fondos de seguridad social que operan en cada nivel del citado sector, junto con las correspondientes unidades gubernamentales y con las ISFL controladas y financiadas por el gobierno de dicho nivel administrativo. Los dos métodos alternativos de subsectorización pretenden adaptarse a diferentes necesidades analíticas. La decisión sobre cuál de ellos es el más apropiado para un determinado país no puede tomarse a priori. Depende del sistema organizativo y de la importancia de los fondos de seguridad social, así como del grado de independencia en la gestión que tengan en relación con las unidades gubernamentales con las que se hallan asociados. Si la gestión de los fondos de seguridad social se halla tan estrechamente integrada con las exigencias a corto o mediano plazo de la política económica general del gobierno, de modo que las contribuciones y las prestaciones se ajustan deliberadamente a los intereses de la política económica global, resulta difícil establecer, a nivel conceptual una distinción clara entre la gestión de la seguridad social y las otras funciones económicas del gobierno. Alternativamente, en algunos países los fondos de seguridad social son de carácter muy rudimentario. En ambas circunstancias es difícil justificar el tratamiento de los fondos de seguridad social como un subsector separado en el mismo nivel que los gobiernos central, estatal y local, por lo que en estos casos es más conveniente utilizar el método alternativo de subsectorización en el que los fondos se agrupan con las correspondientes unidades gubernamentales en cada uno de los niveles considerados.


Párrafo 4.104 en «Sistema de Cuentas Nacionales 1993»

4.104. Las unidades del gobierno pueden describirse como clases únicas de entidades jurídicas, creadas mediante procedimientos políticos y dotadas de poder legislativo, judicial o ejecutivo sobre otras unidades institucionales en un área determinada. Consideradas como unidades institucionales, las principales funciones de las unidades gubernamentales consisten en: asumir la responsabilidad de la provisión de bienes y servicios a la comunidad o a los hogares individuales y financiar dicha provisión con ingresos tributarios o de otra clase; redistribuir el ingreso y la riqueza mediante transferencias, y dedicarse a la producción no de mercado. En términos generales:

(a) Una unidad del gobierno cuenta normalmente con atribuciones para captar fondos de otras unidades institucionales mediante la recaudación de impuestos o de transferencias coactivas. Para cumplir los requisitos básicos que tiene una unidad institucional en el Sistema, una unidad del gobierno — sea a nivel de la nación, de una región o de una localidad — ha de contar con fondos propios, obtenidos de los impuestos pagados por otras unidades o recibidos en forma de transferencias de otras unidades gubernamentales y con atribuciones para gastarlos, total o parcialmente, en la consecución de sus objetivos políticos. Ha de ser asimismo capaz de tomar prestados fondos en nombre propio.

(b) Las unidades del gobierno efectúan tres tipos característicos de gastos finales:

(i) El primer grupo está constituido por los gastos efectivos o imputados en que incurren al prestar gratuitamente a la comunidad servicios colectivos como la administración pública, la defensa, la justicia, la salud pública, etc., que, a causa de la inoperancia del mercado, tienen que ser organizados colectivamente por el gobierno y financiados con los impuestos generales u otros ingresos.

(ii) El segundo grupo está constituido por los gastos en bienes o servicios que se proporcionan gratuitamente, o a precios económicamente no significativos, a hogares individuales. El gobierno realiza esos gastos deliberadamente y lo financia con ingresos tributarios o de otra clase con el fin de alcanzar sus objetivos sociales o políticos, aunque también puede cobrar eventualmente a los individuos según su uso.

(iii) El tercer grupo está constituido por las transferencias pagadas a otras unidades institucionales, generalmente hogares, con el fin de redistribuir el ingreso o la riqueza.